关于做实做细监督第一职责的调研

      2019年，中央纪委国家监委第一监督检查室、第六监督检查室，会同中央巡视办、第二监督检查室、第十监督检查室、信息中心组成调研组，围绕“监督的理念是否深入人心、力量是否得到保障、重点是否更加聚焦、方式方法是否有力有效、体制机制是否建立健全、效果是否充分彰显”等方面情况，就做实做细监督第一职责开展了调研。

　　开展监督工作的总体情况

　　监督是纪检监察机关基本职责、第一职责的共识基本形成，监督的政治属性不断增强，有形覆盖已经实现，工作机制逐步建立，“四项监督”正在有效贯通融合，纪检监察机关履行监督职责进入积极探索、效果不断彰显阶段。

　　把牢监督政治属性，在落实“两个维护”上积极实践。各级纪检监察机关坚守政治机关定位和监督政治属性，以政治监督的具体化常态化保障落实“两个维护”。委机关相关监督检查室和联系地区纪委监委（派驻机构）始终把对学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的监督检查作为首要政治任务，以点促面推动各地区各单位开展总书记重要指示批示精神贯彻落实情况“回头看”，严明政治纪律和政治规矩，确保党中央政令畅通。各地严肃查处脱贫攻坚、民生资金、征地拆迁、低保养老、生态环境、涉黑腐败和“保护伞”等方面侵害群众利益问题。

　　贯通纪检监察“三项改革”，做实监督第一职责的基础逐步夯实。一是监督的组织创新和保障不断强化。调研地区的省市两级纪委监委已全部实现监审职能分离、部门分设，工作开展总体顺畅。二是双重领导体制成效不断彰显。各级纪检监察机关推动落实“两个为主”的双重领导体制，既增强了各级纪委监委监督权的相对独立性和权威性，也为加强对一把手监督和同级监督提供了制度保障、创造了有利条件。三是措施手段不断完善。各级纪检监察机关严格对照监察法规定的手段和权限，严格审批程序，同步推进“12+3”项监督检查审查调查措施的全要素使用和全流程监管。

　　统筹推进“四项监督”，“四个全覆盖”权力监督格局初步构建。一是纪律监督进一步深化。“四种形态”中常态、大多数、少数、极少数的“倒金字塔”结构愈发明显，监督执纪由“惩治极少数”向“管住大多数”稳步迈进。二是监察监督进一步实化。纪律监督、监察监督有效贯通逐步显现，执纪执法综合社会效果更加彰显。有的地方纪委监委通过设立乡镇监察员办公室、乡镇监察协作片区等方式，推动监察职能向基层延伸。三是派驻监督进一步优化。进一步调整派驻机构设置，分类施策推进中管企业、中管金融企业、党委书记和校长列入中央管理的高校纪检监察体制改革，派驻监督质量和水平明显提高。四是巡视监督进一步强化。坚持中央巡视、省区市和中央单位巡视、市县巡察工作一体推进，不断完善巡视巡察上下联动的战略格局，进一步强化整改落实和成果运用，推动巡视与其他监督贯通融合。

　　注重传承创新，监督的路径措施、方式方法逐渐清晰。一是紧紧牵住主体责任“牛鼻子”。如，有的出台加强对各级党组织一把手监督的意见，有的通过建立廉情抄告制度、履行第一责任人职责提示函、主体责任检查、制定“关键少数”监督模板清单等，加大压力传导。二是加强对重点领域关键环节的监督。根据部门和行业自身业务特点，一些派驻机构围绕权力相对集中、廉政风险较大的领域和环节，盯住主要对象，加强过程监督。三是用好老办法、探索新方法。如，通过建立民主生活会数据库、制定监督检查办法等加强民主生活会监督；探索异地交叉巡察、提级巡察、巡乡带村等，努力破解“熟人社会”监督难题；强化以案为鉴、以案促改，打通监督检查、审查调查、教育整改各环节，推进标本兼治。四是运用科技手段助力监督。多地通过建立履行全面从严治党责任记实系统，监督对象基础信息系统，民生扶贫监督、“三公”经费监督等信息化平台，通过数据碰撞等方式精准发现问题。

　　突出发挥合力，监督的联动机制不断完善。一是力量互补协作。如，将派驻机构分成若干个“协作片区”，对一些重点或专项监督工作，由联系监督检查室统一调度力量、协同开展。二是信息互通共享。各地监督检查部门与巡视巡察机构之间初步建立了巡视前情况通报、巡视中支持配合、巡视后移交整改等信息共享机制。三是优化工作配合。监督检查室普遍加强与派驻机构的“室组联动”，努力实现“1+1﹥2”的效果。一些省级纪委监委分管领导和监督检查室参加巡视反馈，巡视整改进展情况报告的审核以监督检查室为主。四是推进流程再造。各级纪委监委围绕关键环节进行流程再造，实现纪律审查和监察调查的转换衔接、一体运行，同时加强与执法、司法机关协调衔接，不断完善相关配套制度和工作协作机制。

　　当前需要关注的问题

　　党的十九大以来，监督工作取得明显进步，但与党中央要求和人民群众的期待相比，仍有一些差距。在思想认识、职责定位、担当作为、工作规范、方式方法、工作机制等方面，调研发现了一些带有普遍性的问题。

　　从思想认识看，监督说起来重要、干起来次要、忙起来不要的问题仍不同程度存在。有的同志将不同层面的监督混为一谈；有的对监督和办案的关系理解存在偏差，把主要精力放在审查调查上；有的地方纪委常委会很少专题研究监督工作。

　　从政治监督看，离具体化常态化要求尚有差距。有的把政治监督混同于一般的业务监管或日常党务工作检查，不善于从政治上看待分析问题、发现和纠正政治上的偏差；有的对监督具体路径探索不够，没有抓住主要矛盾和关键环节进行监督。

　　从担当作为看，不敢监督、不愿监督的问题依然存在。有的纪检监察机关对同级一把手监督顾虑较重，缺乏监督勇气和担当精神；有的派驻机构监督避重就轻，没有把主要精力放在监督“关键少数”上。

　　从职责定位看，落实“两个责任”新老问题交织。少数党委（党组）存在落实主体责任“想作为、不会为”的问题；有的党委（党组）担当不够，对一些矛盾不愿触碰、不想解决；有的纪检监察机关监督督促相关党委（党组）落实主体责任的力度不够，偏离主责主业现象有所回潮。

　　从工作规范看，监督的制度化建设有待加强。有的纪检监察机关不知道日常监督抓什么、怎么抓；有的对问题线索处置方式随意，达不到精准要求；有的没有发挥谈话函询综合效果，“一谈了之”“一函了之”。

　　从方式方法看，监督手段多样但有效性不足。有的开展政治生态“画像”主要依靠问题线索；有的运用纪律检查和监察建议书存在管理不够规范、执行有落差等问题；有的信息化建设和应用存在统筹不足、缺乏专业人才等问题。

　　从工作机制看，“四项监督”贯通融合还不够到位。有的审查调查室和监督检查室没有建立情况通报、信息共享、案件剖析等机制；有的监督检查室与派驻机构对被监督地区（单位）领导班子及其成员的监督职责有待进一步明晰；有的巡视巡察谈话情况、了解的政治生态情况、选人用人情况等信息运用不够充分，效果有待加强。

　　做实做细监督第一职责的思考

　　监督是权力正确运行的保证，是国家制度和治理体系有效运转的重要支撑，在管党治党、治国理政中居于基础性、保障性地位。做实做细监督是长期任务，既要全面推进也要蹄疾步稳，既要抓常抓长也要集中突破。

　　提高政治站位，统一思想认识。一是正确把握政治监督与日常监督的内在一致性。做实做细监督职责，就是要突出政治监督，加强日常监督，通过监督保障党和国家治理各项决策部署、政策措施贯彻落实，保障中国特色社会主义制度切实得以坚持巩固。突出政治监督，强调的是监督的政治属性，根本任务是落实“两个维护”，保障党中央重大决策部署在各地各部门各单位落地见效；加强日常监督，强调的是做好监督的基础性、日常性工作，在抓早抓小、治“未病”上积极作为。两者有区别也有联系，既不能对立起来，也不能割裂开来。二是正确把握监督检查与审查调查的关系。既要防止把惩戒等同于监督，以局部代替全局，也要避免因强化监督检查而不重视审查调查工作。三是正确把握“全覆盖”与“抓重点”的关系。全覆盖是目标，抓重点是方法。要善于抓住主体责任这个“牛鼻子”，突出各级领导机关和领导干部这两个重点，推动各级党组织管好每一名党员、每一个行使公权力的公职人员。四是正确把握专责机关与主责机关的关系。督促党委（党组）特别是书记要强化政治担当、履行主体责任，主动、严肃、具体地把监督融入治理之中，一级抓一级、层层传导压力。

　　坚持强化政治监督，着力为党中央重大战略和决策部署推进实施提供有力保障。一是在内容上“聚焦再聚焦”。精准把握政治监督的内涵、范围，把政治监督与业务监管、工作检查区分开来，紧扣对党章党规党纪和宪法法律法规执行情况，紧扣对党中央重大决策部署、重大战略举措和习近平总书记重要指示批示精神落实情况，紧扣对贯彻落实党的十九届四中全会精神情况，紧扣对各地区各部门履行职责使命情况，突出抓好政治监督。二是找准监督的切入点。把政治监督的要求和本地区（单位）的职能职责、重点任务结合起来，用政治眼光、政治视角审视问题、研判问题，查找政治方向、政治立场、政治态度、政治担当上的偏差。三是严肃政治问责。立足党内问责，聚焦政治问责，对“四个意识”不强、“两个维护”不坚决、全面从严治党“两个责任”落实不到位、履行管理监督职责不力，造成严重后果或恶劣影响的，坚决追究责任。坚持实事求是，准确界定责任，具体落实“三个区分开来”要求，确保从严问责、规范问责、精准问责、慎重问责。

　　坚持精准思维，提升监督工作质效。一是坚持精准定位。坚守“监督的再监督”，通过建立全面从严治党责任制考核、主体责任清单管理等制度，以及与党委（党组）定期会商全面从严治党情况、线索联合排查、共同研判政治生态等机制，监督推动主体责任落实。要处理好协助党委和严格监督的关系，增强协作配合意识，积极主动为党委履行主体责任提供有效载体、当好参谋助手。二是精准处置问题线索。加强问题线索的分析研判，区分轻重缓急，灵活运用谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结方式科学分类处置。深化运用“第一种形态”，提高直接谈话比例，谈话函询要注重问题设计、注重与了解核实结合，严把质量关、了结关。准确把握“四种形态”界限、宽严尺度和社会影响，避免处理结果尺度不一、畸轻畸重。三是精准把握政策。坚持“惩前毖后、治病救人”，实事求是运用“四种形态”，深入做好思想政治工作，做到严管和厚爱结合、激励和约束并重。

　　坚持守正创新，探索管用实用的监督方法。用好用足列席党委（党组）会议、民主生活会监督、检查抽查、调研督导等传统手段，探索总结务实管用的新方法，增强针对性和有效性。一是推进以案促改常态化。坚持思想教育、政策感化、纪法威慑相结合，坚持一案一总结，善于利用典型案件深刻剖析案发单位（地区）在党的建设和党员干部教育管理等方面的突出问题，有针对性地提出整改建议，跟进督促案发单位（地区）党组织开展警示教育，堵塞制度漏洞，建立健全长效机制。二是做好巡视巡察整改监督“后半篇文章”。把巡视巡察整改监督作为做实做细监督的重要抓手，抓住主要矛盾和主要问题，以重点突破带动面上问题整改，既抓好对集中整改情况的监督，又要持续加强对长期整改任务的监督，督促被巡视党组织认真开展整改“回头看”。三是采取“抓系统、系统抓”的方式推进专项治理。深入分析普遍性、系统性问题，有力有序、审慎稳妥地进行专项治理。抓住群众反映强烈、本地表现突出的问题，集中力量、集中时间进行专项治理。四是扎实开展政治生态评价。科学有效评价政治生态，对存在的突出问题，向同级党委（党组）通报，向被监督单位主要负责人反馈，压实整改责任。同时，丰富完善、动态更新干部廉政档案，更加精准为干部“画像”。五是加强和规范信息科技手段在监督工作中的应用。加强信息化监督平台建设，注重信息化建设的综合规划，区分不同层级的需求和重点，规范数据采集范围，严格审批程序，确保信息安全。

　　坚持依规依纪依法，推进监督制度化规范化建设。依规依纪依法监督是工作要求，更是严肃的政治要求和政治责任，要贯穿监督工作全过程。一方面，严守职责边界。严格在党章党规和宪法法律规定的职责权限范围内开展监督，坚持实体、程序并重，确保执纪执法权的行使有界受控、受到严格监督，坚决防止“灯下黑”。另一方面，加强工作规范。抓紧研究强化监督工作急需的制度，健全完善操作性制度规定，对各种监督方式逐步予以严密规范，切实增强工作的严肃性和规范性。

　　坚持贯通融合，着力形成监督合力。完善“四个全覆盖”权力监督格局，理顺各监督主体关系，完善协调联动机制，形成信息互通、监督互动的局面。一是加强监督检查室与审查调查室的衔接配合。坚持部门分设初衷，既要各司其职，又要加强协作。监督检查室要加强对问题线索的核实了解，为审查调查室提供高质量“案源”。审查调查室要把开展案件剖析作为重要任务，办案同时注意同步收集案发单位（地区）政治生态情况，梳理突出问题，审查调查工作结束后及时向监督检查室通报案件情况、移交相关剖析材料，并提出开展监督的意见建议。监督检查室要用好案件查办成果，及时推动以案促改。二是加强监督检查室与派驻机构的协同联动。全面深化“室”“组”在重要问题线索处置、重点案件查办、重大专题监督、政治生态研判等工作中的协作配合，加强“室”对“组”的支持帮助力度，进一步厘清对被监督单位领导班子及其成员监督的责任和重点。三是加强监督检查室与巡视巡察机构的深度协作。监督检查室要深化对巡视巡察工作的支持配合，从巡视前的情况通报、人员选派，到巡视中的沟通协调、协助了解，到巡视后的整改监督、成果运用，都要做到自觉参与、主动配合、紧密协作。